Contributo di Cleto Iafrate
3 Luglio 2016LA GUARDIA DI FINANZA SI E’ DATA UN NUOVO CODICE DEONTOLOGICO AI FINANZIERI E’ CONSENTITO “GRACCHIARE”? – di Cleto Iafrate
PREFAZIONE
E Dio disse: «dal cuore degli uomini, escono i propositi di male: impurità, furti, omicidi, avidità, malvagità, inganno, dissolutezza, invidia, calunnia, superbia, stoltezza» (Mc 7,22).
E Dio non escluse nè imperatori, nè giudici e nè capi militari.
L’uomo, infatti, non è stato programmato per rimanere da solo sotto l’albero della conoscenza del bene e del male; i frutti di quell’albero gli appaiono quasi sempre “belli a vedere e buoni a mangiarsi”[2].
IL NUOVO CODICE DEONTOLOGICO DELLA GUARDIA DI FINANZA
La Guardia di Finanza, allo scopo di recepire la vigente normativa anticorruzione, a distanza di 20 anni dal precedente, si è data un nuovo Codice Deontologico – edizione 2016. Il documento è stato presentato come uno “strumento idoneo a prevenire e contrastare fenomeni di illegalità, nonché a garantire ulteriormente la trasparenza nelle azioni compiute dai militari”.
La sua presentazione è avvenuta alla presenza del Prof. Pier Carlo Padoan, Ministro dell’Economia e delle Finanze, e con la benedizione di Sua Eminenza Reverendissima Cardinale Pietro Parolin, Segretario di Stato di Sua Santità. Tante sono le novità. Per la prima volta si fa espresso riferimento alle “differenze di genere”, che chi esercita funzioni di comando deve includere e valorizzare (art. 12, lettera d).
Si chiarisce, inoltre, un punto sul quale il precedente codice era rimasto molto vago: il limite oltre il quale i doni e le altre utilità sono da ritenersi eccedenti “gli usi della normale cortesia” è fissato a 150,00 euro di valore. Il codice precisa, però, che detto limite è da intendersi in via orientativa (quale limite tendenziale). Il militare della Guardia di finanza potrà, infatti, accettare doni eccedenti quella soglia nel caso acquisti beni di elevato valore e a condizione che lo sconto sia rivolto indistintamente a tutto il pubblico (art. 7).
Nella relazione illustrativa si fa anche un esempio, uno a caso: l’acquisto di un’autovettura.
- a) La doppia comunicazione dei fatti illeciti
Una importante novità è contenuta nell’art. 10, secondo comma, di cui di seguito riporto il testo:
Art.10 (Prevenzione della corruzione e scritti anonimi)
- Fermo restando l’obbligo di denuncia all’Autorità Giudiziaria, l’appartenente al Corpo segnala al proprio superiore gerarchico, anche ai sensi dell’articolo 54-bis del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, eventuali situazioni di illecito all’interno della Guardia di finanza di cui sia venuto a conoscenza.
Nella relazione illustrativa si afferma che questo articolo “esplicita formalmente il collegamento fra il Codice deontologico e il Piano triennale di prevenzione della corruzione”; e che “nell’ambito della disposizione in esame assume particolare rilievo la previsione contenuta nel secondo comma, relativa alla disciplina del c.d. “whistleblower”, introdotta coerentemente con le previsioni dell’art. 54-bis del D.Lgs. 165/2001 e con le indicazioni contenute nella determinazione A.N.AC. n. 6/2015[3]”.
A me pare che il collegamento con le norme anticorruzione sia più formale che sostanziale.
Come ho avuto modo di esporre in un precedente intervento[4], la parola «whistleblower» deriva dalla frase «to blow the whistle», letteralmente «soffiare il fischietto», e si riferisce all’azione dell’arbitro nel segnalare un fallo. Il termine identifica un individuo che denunci pubblicamente o riferisca ad un organo di vigilanza, o alla stampa, oppure ad altre autorità attività illecite all’interno di un apparato governativo. La locuzione «gola profonda» deriva da quella inglese Deep Throat che indicava “il corvo” che con le sue rivelazioni fatte pervenire, inizialmente in forma anonima, alla stampa diede origine allo scandalo Watergate. Quindi si tratta di portare all’esterno ciò che di illegale e potenzialmente dannoso per la collettività avviene all’interno. Il fischio dell’arbitro non lo sente solo la squadra che ha commesso il fallo, ma anche quella avversaria, le tribune, le curve e lo sentono anche tutti i telespettatori da casa.
Leggendo il codice deontologico, invece, ho avuto l’impressione di trovarmi di fronte ad “un fischietto che non fischia”; o meglio, un’amministrazione tutta trincerata su posizioni corporativistiche e autoreferenziali; un’amministrazione concentrata più sulla blindatura che sulla trasparenza; insomma, un’amministrazione all’interno della quale “non cade foglia che il superiore non voglia” [5].
Una tale concezione del potere mal si concilia con la dottrina alla base del whistleblowing; lo strumento, infatti, tende a bilanciare il potere detenuto da chi impartisce gli ordini. Negli Stati Uniti, per esempio, diverse leggi federali e statali hanno istituito una serie di organi di vigilanza a protezione degli impiegati che si rifiutino di obbedire a direttive illegali.
Com’è evidente, il secondo comma dell’art. 10 impone al finanziere di segnalare anche al superiore gerarchico le eventuali situazioni di illecito di cui sia venuto a conoscenza e che abbia denunciato all’Autorità Giudiziaria.
Ma la norma statuale non impone, per ovvi motivi, la doppia comunicazione. La previsione di cui al comma 1 dell’art. 54-bis D.Lgs. n. 165/2001, infatti, espressamente dispone che il pubblico dipendente denunci all’Autorità Giudiziaria oppure alla Corte dei conti, oppure riferisca al proprio superiore gerarchico condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro.
Se si impone al dipendente anche l’obbligo di segnalazione interna – non richiesto dalla normativa che il codice asserisce voler recepire – si ottiene l’effetto di anestetizzare la portata della normativa del c.d. “whistleblower”.
Facciamo un esempio. Se il mio superiore mi ordina di scavare una buca in un giardino nella quale presumibilmente il suo capo intende occultare pacchi di banconote e io faccio rapporto seguendo anche la scala gerarchica; quale senario mi si dischiuderà?
Mi premieranno, oppure mi chiederanno di farla più larga e profonda, possibilmente a forma di fossa?
Si tratta di cose ovvie sulle quali l’espositore educato di solito non insiste, temendo di offendere il lettore. E forse sbaglia!
- b) Il divieto di “gracchiare”
La novità più interessante, però, risiede nel terzo comma dell’art. 10; è utile riportare il testo della disposizione.
Art.10 (Prevenzione della corruzione e scritti anonimi)
- In nessun caso l’appartenente al Corpo ricorre allo scritto anonimo, indipendentemente dall’oggetto e dalla veridicità di quanto rappresentato.
La relazione che illustra l’articolo precisa:“indipendentemente dal suo contenuto e dal fatto che quanto rappresentato corrisponda o meno a verità. Tale comportamento sarebbe, infatti, assolutamente incompatibile con i principi di lealtà, trasparenza e correttezza cui sono tenuti a ispirarsi i militari del Corpo”.
Ma siamo sicuri che il divieto assoluto imposto agli appartenenti al Corpo di ricorrere allo scritto anonimo sia compatibile con le indicazioni contenute nella Determinazione A.N.AC. n. 6/2015, che nel Codice si asserisce di voler recepire?
Prima di rispondere, intendo fare una precisazione:
Dal principio costituzionale di obbligatorietà dell’azione penale discende l’obbligo per la polizia giudiziaria – disciplinato dall’art. 347 c.p.p. – di riferire al pubblico ministero ogni notizia di reato. La normativa statuale non esclude alcuna modalità di acquisizione della notizia di reato. L’obbligo di riferire, inoltre, è penalmente tutelato dagli artt. 361 e 362 c.p., con la sola eccezione dei reati punibili a querela della persona offesa (non previsti dal codice penale militare).
In relazione agli scritti anonimi, la Procura Generale Militare della Repubblica presso la Corte Militare di Appello ha emanato nel 2014 – concordandole preventivamente con i Procuratori Militari della Repubblica di Verona, Roma e Napoli – una serie di disposizioni per la Polizia Giudiziaria Militare[6]. A proposito di scritti anonimi, ha disposto che «devono essere trasmessi tutti gli esposti, anonimi o apocrifi, relativi a fatti astrattamente inquadrabili in fattispecie di illecito penale militare. Tali esposti andranno trasmessi a prescindere dall’esito di eventuali accertamenti effettuati d’iniziativa, dei quali, laddove intrapresi, andranno comunicati i relativi esiti, con l’indicazione delle generalità di tutte le persone (civili e militari) in essi citati» (pag. 8 del documento).
Con successiva nota esplicativa[7] nel 2016 la stessa Procura Generale ha ribadito che «l’operatore deve procedere alla trasmissione al PM quando viene a conoscenza da fonte anonima della rappresentazione di fatti in cui sono riconoscibili gli elementi costitutivi di reato militare».
Quindi la Procura Generale Militare della Repubblica non ha escluso la possibilità che un militare possa ricorrere allo scritto anonimo.
Il divieto di “gracchiare” è stato imposto allo scopo di recepire “coerentemente” le previsioni dell’attuale Piano Nazionale Anticorruzione e le indicazioni contenute nella determinazione A.N.AC. n. 6/2015. Ma proprio quella Determinazione afferma l’esatto contrario, laddove prevede che:
«Resta comunque fermo, come anche previsto nell’attuale PNA, in particolare nel § B.12.1, che l’Autorità prende in considerazione anche le segnalazioni anonime, ove queste siano adeguatamente circostanziate e rese con dovizia di particolari, ove cioè siano in grado di far emergere fatti e situazioni relazionandoli a contesti determinati.»
Se i principi di lealtà, trasparenza e correttezza facessero già parte del patrimonio valoriale di ciascun finanziere, che senso avrebbe darsi un codice deontologico?
Intendo dire che il codice da un lato affermare di voler recepire le norme anticorruzione allo scopo di affermare, o comunque rafforzare, i principi di lealtà, trasparenza e correttezza; dall’altro deroga ad esse in virtù di quegli stessi principi.
Come ho avuto modo di affermare in altri interventi, l’ordinamento militare non può imporsi su quello statuale, in virtù di un pretesa supremazia speciale, ciò in quanto la regola dell’onore non prevale sulle regole che sono alla base dello stato di diritto[8].
CONCLUSIONI
Prima di dare la risposta alla domanda presente nel titolo, risponderemo insieme a tre ulteriori interrogativi:
- Perché la Procura Generale Militare non ha escluso la possibilità che le segnalazioni possano avvenire anche attraverso scritti anonimi?
- Perché l’autorità nazionale anticorruzione ha stabilito di prendere in considerazione anche le segnalazioni anonime?
- Perché il Codice deontologico ha tassativamente vietato ai finanzieri di ricorrere a scritti anonimi? Cui prodest?
- La Procura Generale Militare è ben consapevole che all’interno delle amministrazioni militari, a volte, l’interesse a tutelare l’immagine del corpo prevale su quello ad assicurare la giustizia.
La Procura sa bene che l’assenza del principio di legalità alla base dell’ordinamento militare e, segnatamente, la mancata tipizzazione degli illeciti sanzionabili disciplinarmente[9] potrebbe in certi casi interferire con l’obbligatorietà dell’azione penale .
Quando si parla di “doveri informativi verso i Superiori derivanti dallo status giuridico di militare” ci si riferisce ai doveri che derivano dagli artt. 715, comma 2, e 748, comma 5, lettera b) del DPR n. 90/2010.
Il primo impone al militare di osservare la via gerarchica nelle relazioni di servizio e l’altro gli impone di dare sollecita comunicazione al proprio comando degli eventi in cui viene coinvolto e che possono avere riflessi sul servizio.
In passato interpretando e applicando le citate norme si è addirittura proceduto a sanzionare disciplinarmente con tre giorni di consegna[10] un ufficiale di polizia giudiziaria“per essersi recato presso l’autorità giudiziaria militare per rappresentare fatti attinenti il servizio nel mancato rispetto dei rapporti gerarchici e senza informare tempestivamente, preventivamente o successivamente, il superiore diretto dell’avvenuto incontro con l’autorità giudiziaria”.
Si consideri che nel caso di specie, il fatto ritenuto penalmente rilevante coinvolgeva proprio l’operato e il comportamento dei superiori gerarchici.
I nostri Padri costituenti probabilmente si rivolterebbero nella tomba se sapessero che la disciplina militare, svincolata com’è dal principio di legalità, pretende addirittura di porre un filtro all’azione penale.
- L’autorità nazionale anticorruzione ha stabilito di prendere in considerazione anche le segnalazioni anonime perché in certi casi il grado di compromissione – l’altezza del ramo delle istituzioni coinvolto – è tale da suggerire il ricorso allo scritto anonimo.
E’ innegabile che il whistleblower dovrebbe agire appoggiato da un sistema che gli garantisca una totale riservatezza; ma se egli ha motivo di diffidare del sistema – che è fatto da uomini, gli stessi descritti in prefazione – allora è legittimo il ricorso allo scritto anonimo, purché adeguatamente circostanziato e reso con dovizia di particolari.
E far derivare i divieto da quegli stessi principi di lealtà e correttezza, che con il codice si intendono perseguire, francamente, mi pare scorretto, almeno dal punto di vista procedurale.
Non è stato forse il gracchiare di un corvo a far emergere lo scandalo Watergate?
Se le “carte del Pentagono”, piuttosto che finire, in forma anonima, sulla scrivania del direttore del New York Times, fossero finite su quella di un capo divisione della CIA, sicuramente non avremo avuto lo scandalo Watergate, nè la richiesta di impeachment e né le dimissioni del Presidente degli Stati Uniti Richard Nixon. Come noto, lo scandalo Watergate ha portato fuori dall’amministrazione Nixon la notizia che la CIA, in accordo con il Presidente e allo scopo di indebolire l’opposizione politica dei movimenti pacifisti, aveva intrapreso varie operazioni illegali contro i Democratici e gli oppositori alla guerra in Vietnam.
Ma non c’è bisogno di andare in America, di esempi ne abbiamo tanti anche a casa nostra.
Uno a caso. Ben quattro anni prima che venisse alla luce lo “scandalo dei petroli” – noto anche come “scandalo dei 2.000 miliardi truffati all’erario” – il Colonnello della Guardia di Finanza Aldo Vitali inoltrò ai suoi superiori una relazione nella quale precisava alcune ipotesi su come il contrabbando stava avvenendo; ebbene l’ufficiale fu trasferito e gli furono anche abbassate le note caratteristiche, venne valutato “ufficiale troppo credulone e quindi poco serio”[11].
La truffa si protrasse per circa otto anni; se Aldo Vitale avesse “gracchiato” verso un potere terzo piuttosto che seguire la scala gerarchica, probabilmente sarebbe rimasto al suo posto, lo Stato avrebbe risparmiato mille miliardi e i cittadini, che stanno pagando 70 miliardi all’anno di interessi sul debito, oggi avrebbero avuto un fardello meno pesante sul collo.
- Perché il nuovo Codice deontologico ha vietato categoricamente ai finanzieri di ricorrere a scritti anonimi? Cui prodest? A questa domanda risponda, se ritiene, il lettore e scriva la sua risposta sul forum di questo sito oppure nel commento in fondo all’articolo.
A questo punto, spero, abbiamo sufficienti elementi per fornire la risposta all’ultimo degli interrogativi, quello presente nel titolo: “Ai finanzieri è consentito gracchiare?”
CERTAMENTE SI, ANCHE I FINANZIERI POSSONO “GRACCHIARE”.
Auspico che, come avvenuto per il piano triennale di prevenzione della corruzione[12], anche il codice deontologico sia presto emendato; nel senso che vengano riscritti il secondo e terzo comma dell’art. 10, come di seguito:
Art.10 (Prevenzione della corruzione e scritti anonimi)
- “L’appartenente al Corpo non è tenuto a segnalare al proprio superiore gerarchico eventuali situazioni di illecito all’interno della Guardia di finanza di cui sia venuto a conoscenza e che abbia denunciato all’Autorità Giudiziaria oppure all’Autorità Nazionale Anticorruzione”.
3.“L’appartenente al Corpo ricorre allo scritto anonimo in tutti i casi in cui le circostanze lo suggeriscono. Le segnalazioni anonime devono essere adeguatamente circostanziate e rese con dovizia di particolari, in modo da far emergere fatti e situazioni relazionandoli a contesti determinati”.
Ma se il legislatore lo ha previsto, i giudici non lo hanno escluso e Dio vi ha inclusi, perché voi volete autoescludervi?
Non abbiate paura. “Chi cammina nella giustizia ed è leale nel parlare, chi rigetta un guadagno frutto di angherie, scuote le mani per non accettare regali”(Is 33, 15) non deve avere alcun timore dei corvi.
Cleto Iafrate
Per leggere gli altri interventi dello stesso autore, clicca qui.
[1] Caratteristico verso del corvo.
[2] Paolo di Tarso ne era ben consapevole: «Io so infatti che in me, cioè nella mia carne, non abita il bene; c’è in me il desiderio del bene, ma non la capacità di attuarlo; infatti io non compio il bene che voglio, ma il male che non voglio» (Rm. 7,18-19).
Ancora prima lo aveva capito Aristotele, che nel suo capolavoro dedicato all’amministrazione della polis (?? ????????), delineò una forma di governo nella quale distinse tre momenti nell’attività dello Stato: deliberativo, esecutivo e giudiziario.
Nel 1749 Montesquieu nella sua opera monumentale – L’esprit des lois – scriveva: «Chiunque abbia potere è portato ad abusarne; egli arriva sin dove non trova limiti … Perché non si possa abusare del potere occorre che il potere arresti il potere. .. Il potere assoluto corrompe assolutamente». L’autore vedeva nella separazione dei poteri la via che porta all’uguaglianza e alla pace; di contro, la monarchia si basa sul principio dell’onore – ossia l’ambizione personale – e il dispotismo sulla paura che si infonde nei cuori dei sudditi.
Il concetto era ben chiaro anche ai nostri Padri costituenti che, avendo assistito agli orrori provocati dagli autoritarismi, hanno predisposto per ogni potere un ben equilibrato sistema di pesi e contrappesi.
[3] “Linee guida in materia di tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti (c.d. whistleblower)”
[4] http://www.ficiesse.it/home-page/9738/i-finanzieri-possono-soffiare-il-fischietto—di-cleto-iafrate
[5] Di seguito alcuni estratti degli articoli del codice:
– sull’applicazione del Codice vigilano i rispettivi superiori gerarchici (art. 14).
– al militare è fatto divieto di assumere impegni o anticipare l’esito di decisioni o azioni proprie o altrui inerenti all’ufficio; tale divieto, però, può essere derogato su autorizzazione dei superiori gerarchici (relaz.illustr.art 5).
– l’appartenente al Corpo informa il proprio superiore di ogni circostanza di rilievo che lo riguardi o che possa comunque avere riflessi sul servizio (art. 4, lettera d.).
– l’appartenente alla Guardia di finanza, anche in relazione a singoli incarichi, informa tempestivamente il proprio superiore, di norma per iscritto, circa l’esistenza o la sopravvenienza di situazioni di incompatibilità o di conflitto d’interessi (art. 9, primo comma).
– l’appartenente al Corpo si astiene dal prendere decisioni o svolgere attività inerenti alle sue mansioni in situazioni di conflitto anche potenziale d’interessi di qualsiasi natura informandone il proprio superiore. Sull’astensione decide il comandante del reparto (art. 9, secondo comma). La valutazione dell’esistenza dei presupposti dell’astensione è ricondotta alle attribuzioni dei comandanti di reparto (relaz.illustrativa art. 9).
– fermo restando l’obbligo di denuncia all’Autorità Giudiziaria, l’appartenente al Corpo segnala al proprio superiore gerarchico, anche ai sensi dell’articolo 54-bis del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, eventuali situazioni di illecito all’interno della Guardia di finanza di cui sia venuto a conoscenza (art. 10, secondo comma).
– l’appartenente al Corpo evita di stipulare contratti di entità significativa, a titolo privato, con persone o imprese, nei confronti delle quali abbia svolto, nel quinquennio precedente, attività autoritativa o negoziale per conto dell’Amministrazione. Qualora per qualsivoglia giustificato motivo ritenga di instaurare siffatti rapporti, ne informa, di norma per iscritto, il proprio superiore (art. 13, comma 2 lettera b). Ove sussistano giustificati motivi, è consentito istaurare comunque i rapporti contrattuali, ma in tal caso deve essere informato il superiore, di norma per iscritto (relaz.illustrativa art. 13).
[6] Diramate con nota nr. P/804/GEN datata 10.09.2014.
[7] Diramata con foglio nr. M_D GPROGENM REG 2016 000058 datato 12.02.2016.
[8] Per un approfondimento su questo punto si legga la delibera nr. 4/15/XI, approvata all’unanimità dal Co.Ba.R del Comando Operativo Aeronavale della Guardia di finanza. L’organismo divulga uno studio (semiserio) che sottopone la specificità militare ad una insolita prova di laboratorio. Per leggere il documento clicca sul seguente link: http://www.ficiesse.it/upload/files/ogm%20cobar.pdf
[9] Per un approfondimento in marito alla la mancata tipizzazione degli illeciti sanzionabili disciplinarmente, leggi IL PARADOSSO DI UN’EUROPA PIU’ ATTENTA A FORME E DIMENSIONI DEI CETRIOLI CHE NON AL DIRITTO DI LIBERTA’ PERSONALE DEI CITTADINI MILITARI
[10] Cfr. sentenza nr. 03158/2014. Di seguito il link che rimanda al provvedimento:
[11] P. Calderoni, G. Modolo, “La Supertruffa”, in L’Espresso, n.45, 1980, p.56.
[12] Per un approfondimento leggi: MODIFICATO IL PIANO TRIENNALE DI PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE: FINALMENTE ANCHE I FINANZIERI POSSONO SOFFIARE IL FISCHIETTO.
Leggi anche: I FINANZIERI POSSONO SOFFIARE IL FISCHIETTO?
